Sikap Ambivalen Pejabat Sebagai Penghambat Transformasi Birokrasi Kultural

Pendahuluan

Hampir seluruh birokrasi di Indonesia menurut saya bekerja tidak efisien dan selalu menyimpan masalah. Pelayanan publik memburuk dan mengalami demoralisasi. Yang saya maksudkan sebagai birokrasi di sini adalah keseluruhan aparat pemerintah, sipil maupun militer/kepolisian, yang melakukan tugas membentuk pemerintah dan mereka menerima gaji dari pemerintah karena statusnya tersebut (lihat Fred Riggs dalam, Thailand—The Modernization of a Bureaucratic Polity, 1966 dan Bureaucrats and Political Development: A Paradoxical View, ed. Joseph La Palombara, Bureaucracy and Political Development, 1971). Sedangkan bentuk hubungan antar-unsur di dalamnya, yang bersifat koruptif, lebih mendekati pengertian Max Weber tentang “birokrasi patrimonial” yakni jabatan dan perilaku dalam keseluruhan hirarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan kekeluargaan, pribadi dan hubungan “bapak-anak buah” (patron-client) (Ritzer & Goodman 2004: 37).
Sangat penting apabila kita meninjau kembali definisi birokrasi. Menurut Peter M. Blau, birokrasi adalah “tipe organisasi yang dirancang untuk menyelesaikan tugas-tugas administratif dalam skala besar dengan cara mengkoordinasi pekerjaan banyak orang secara sistematis” (Blau 2000: 4). Poin pikiran penting dari definisi di atas adalah bahwa birokrasi merupakan alat untuk memuluskan atau mempermudah jalannya penerapan kebijakan pemerintah dalam upaya melayani masyarakat. Kenyataan yang terjadi hingga detik ini, birokrasi hanya sebagai “perpanjangan tangan” pemerintah untuk "dilayani" masyarakat. Atau dengan birokrasi pejabat pemerintahan ingin mencari keuntungan lewat birokrasi. Sebuah logika yang terbalik, memang! Seharusnya birokrasi adalah alat untuk melayani masyarakat dengan berbagai macam bentuk kebijakan yang dihasilkan pemerintah. Birokrasi menjadi “rumah” bagi beberapa oknum yang berupaya memanfaatkan sistem ini. Birokrasi telah menjadi “terali besi” (iron cage) yang membuat pengap kondisi bangsa ini akibat ulah para “penjahat berbaju birokrat”.

Kultur Birokrasi di Polri

Menurut Antonius Sujata, Ketua Ombudsman, dari 1244 laporan masyarakat mengenai kurangnya kinerja institusi negara yang masuk Ombudsman, sebanyak 30,73% ditujukan pada kinerja kepolisian (Seputar Indonesia 3/1/2009). Masalah aparat Polri yang lamban, tidak responsif, diskriminatif pada setiap laporan, bahkan tidak menindaklanjuti terhadap laporan masyarakat, masih menjadi penyakit dan ciri khas birokrasi di tubuh Polri. Hal ini tercermin dari respon masyarakat terhadap mutu kinerja birokrat Polri saat ini, dimana masyarakat masih mengeluhkan masalah pelayanan Polri, masih lamban dalam merespon setiap kejadian dan laporan masyarakat. Menanggapi hasil temuan Ombudsman tersebut, Kapolri Jenderal Pol. Bambang Hendarso Danuri kemudian menindaklanjutinya dengan melakukan peningkatan pengawasan internal yang melibatkan Inspektorat Pengawasan Umum (Itwasum) Polri, Divisi Profesi dan Pengamanan (Divpropam) Polri, Divisi Pembinaan Hukum (Divbinkum) Polri, dan Lembaga Pengawas Penyidik. Selain itu, Polri juga telah membentuk jaringan teknologi informasi (TI) dalam rangka menampung pengaduan masyarakat di Bareskrim Polri dengan membuka website www.bareskrim.web.id dan membuka call centre 112 di lima Polda, yaitu Polda Metro Jaya, Polda Jawa Timur, Polda DIY, Polda Jateng, dan Polda Sumut. Sementara Polda lainnya masih melayani pengaduan melalui ponsel dan sarana lainnya. Dan terakhir, pencanangan program unggulan Polri dalam rangka meraih keberhasilan segera (Quick Wins). Ini semua dilakukan untuk meningkatkan kinerja dan perbaikan citra di mata masyarakat.
Namun program Kapolri yang sedemikian idealnya bagi pembentukan character building personel Polri ternyata belum berjalan secara optimal. Banyak terjadi patologi birokrasi yang kerap dilakukan oleh personel Polri. Contohnya; sikap operator telpon di Polres-polres yang menerima telpon dengan seenaknya (tidak memakai prosedur penerimaan telpon), call centre 112 yang tidak dijawab, penentuan kelulusan peserta pendidikan pengembangan (PTIK/Selapa/Secapa/Sespim/Sespati) yang tidak jelas kriterianya, pembinaan karier personel Polri yang tidak jelas arahnya (tidak sesuai dengan Renstra SDM Polri), biaya administrasi SIM/STNK/BPKB yang belum transparan/tidak seragam, dan lain-lain (Mabes Polri tanpa tahun: 10 - 11).

Kecenderungan Mempertahankan Status Quo

Hakikat birokrasi pemerintahan adalah bagaimana melayani masyarakat. Birokrasi tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani rakyat. Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi merupakan salah satu perwujudan fungsi aparatur negara sebagai abdi masyarakat disamping sebagai abdi negara (Kurniawan 2009: 8). Polri dalam tugasnya melindungi, mengayomi dan melayani masyarakat dihadapkan pada situasi birokrasi yang sampai saat ini menyisakan berbagai permasalahan yang cukup pelik. Permasalahan ini tidak jauh dari profesionalisme petugas yang mengawakinya. Padahal sebuah transformasi birokrasi selalu didasari oleh sikap profesionalisme dan kompetensi aparat yang berorientasi terhadap pelayanan, memiliki keinginan yang tulus dalam membantu orang lain, saling pengertian antar pribadi untuk mengetahui kebutuhan dan suasana emosional masyarakatnya, inisiatif untuk mengatasi rintangan-rintangan dalam tugasnya guna memecahkan masalah masyarakat (Kurniawan 2009: 30).
Justru yang terjadi sekarang adalah bagaimana situasi atau kondisi yang sudah cukup mengenakkan bagi birokrat tersebut, dapat dipertahankan. Kondisi ini mungkin terjadi sebagai akibat sistem politik Orde Baru yang menempatkan birokrasi sebagai instrument politik kekuasaan daripada sebagai agen pelayan publik, dimana sentral dari birokrasi ini bersumber pada akar kultur feodalistik (budaya priayi) yang sangat paternalistik. Aktualisasi dari konsep priayi inilah yang kemudian membawa efek psikologis pada aparat birokrasi. Birokrasi beserta aparatnya menganalogikan dirinya sebagai pihak yang harus dihormati oleh rakyatnya, ia tidak memiliki kewajiban untuk memberi pelayanan karena birokrasi bukanlah pelayan. Rakyatlah yang seharusnya melayani dan mengerti keinginan birokrasi (Dwiyanto 2006: 102). Sikap aparat birokrasi pun kemudian cenderung apatis, mereka tidak berani melakukan kritik pada atasannya, apabila dirugikan maka mereka enggan menuntut haknya (nrimo), sikap ini kemudian melahirkan adanya sentralisme dalam birokrasi. Sentralisme birokrasi menyebabkan birokrasi berkembang dengan lebih condong berorientasi vertikal daripada horizontal, aparat birokrasi lebih takut pada atasan atau kehilangan jabatannya daripada lebih berat pada kepentingan publik. Sentralisme ini yang melahirkan apa yang dinamakan sebagai patologi birokrasi (Dwiyanto 2006: 103). Patologi birokrasi adalah semua tingkah laku yang bertentangan dengan norma kebaikan, stabilitas lokal, pola kesederhanaan, moralitas, hak milik, solidaritas kekeluargaan, hidup rukun bertetangga, disiplin, kebaikan dam hukum formal (Kartono 1999: 1).
Salah satu patologi birokrasi yang masih terjadi di tubuh Polri adalah kecenderungan pejabat mempertahankan status quo. Ini terjadi pada mereka yang bersikap ambivalen, artinya mereka yang hanya berorientasi pada masa kini dan obsesinya hanya bagaimana menikmati hidup selagi memiliki kekuasaan. Anggota kelompok ini menganut pola “aji mumpung” dalam melakukan birokrasinya. Anggota kelompok ini juga cenderung mempertahankan status quo yang disandangnya karena dianggap menguntungkan bagi dirinya (Siagian 1994: 41). Sebagai contoh: seorang Kasat Lantas akan melakukan apa saja untuk mempertahankan jabatannya, baik itu dengan memperbanyak sowan (berkunjung) pada Atasan, ikut dalam setiap kegiatan Atasan, sampai pendekatan pada pihak ketiga (teman Atasan, istri Atasan, keluarga Atasan, atau ajudan Atasan).
Potensi timbulnya patologi birokrasi diatas, ternyata banyak juga dipengaruhi oleh perilaku negatif oknum Pimpinan dalam membina kekuasaannya. Menurut Siagian (1994), situasi seperti ini sebagai wujud adanya teori ketergantungan. Inti teori ini adalah semakin banyak orang yang bergantung kepada seorang pejabat, semakin besar pula kekuasaan pejabat yang bersangkutan. Makanya jangan heran apabila banyak perwira yang sangat antusias memilih jabatan "basah" di kewilayahan atau Mabes ketimbang mengabdikan diri di lembaga pendidikan. Hal ini dikarenakan jabatan tersebut memiliki kekuasaan tertentu baik dalam menaikkan pangkat, mempromosikan, mendapat bonus dari pihak ketiga, dan berbagai kekuasaan lainnya. Situasi seperti ini yang kemudian melahirkan para bawahan berlomba-lomba untuk menyenangkan hati Pimpinan daripada fokus pada tugas pokoknya sehari-hari. Bahkan untuk mendapatkan atensi dari seorang pejabat Polri yang reformis, cara yang digunakan adalah dengan menggunakan gaya manajerial yang bersifat mengancam dan punitif (hobi menghukum), dengan kata lain menggunakan gaya kepemimpinan yang otoriter (Siagian 1994: 42 – 43). Sikap-sikap seperti inilah yang kemudian secara tidak langsung dapat menghambat proses transformasi birokrasi di lingkungan Polri.

Pentingnya Merubah Perilaku

Birokrasi Polri perlu mengubah orientasi dari “dilayani” ke “melayani” demikian pula orientasi negara perlu diubah dari “beamstenstaat” ke “peoplestate”. David Osborn dan Ted Gaebler dalam "Reinventing Government" (1992) menyarankan adanya perubahan orientasi pemerintahan di antaranya: pemerintahan lebih bertindak sebagai pengarah daripada pelaksana, memberdayakan masyarakat untuk melayani diri daripada memonopoli pelayanan, berorientasi pada hasil ketimbang input, lebih mementingkan kebutuhan masyarakat luas ketimbang birokrasi, menyesuaikan dengan perubahan tuntutan pasar, desentralisasi diperluas untuk meningkatkan partisipasi masyarakat (Tjokrowinoto 2001: 35). Perubahan orientasi itu perlu bahkan harus, agar birokrasi Polri mampu menghasilkan public good dan public interest atau high quality public goods and service. Kalau orientasi birokrasi tidak berubah, maka akan timbul ekses-ekses seperti “immobilism-inability to function” (hambatan dan ketidakmampuan menjalankan fungsi-fungsi secara efektif), “tokenism” (pernyataan sikap mendukung secara terbuka, tetapi sesungguhnya hanya melakukan partisipasi minimal dalam pelaksanaannya), maupun “procrastination” (bentuk partisipasi dengan kualitas pelayanan diturunkan)
Semua persoalan yang saya sebutkan diatas merupakan ekses lemahnya implementasi. Perbaikan harus dipraktikkan, bukan sekedar wacana, dianjurkan, diinstruksikan, dan dikuatkan dengan hukum. Selain itu juga Polri harus mempunyai grand design dengan menerapkan change management sebagai sebuah strategi. Namun yang lebih ditekankan adalah kesadaran dan semangat para birokrat Polri untuk mereformasi birokrasi kultural Polri itu sendiri, karena walaupun segala peraturan dan hukum dibuat, insentif ditingkatkan, pengawasan diperketat, rekrutmen diperbaiki, adanya kontrak kerja birokrasi, namun kalau pelaku birokrasi atau birokrat tidak menghendaki perubahan maka perubahan itu hanyalah sebuah utopis. Untuk mencapai tujuan-tujuan strategis transformasi birokrasi, Polri harus memperhatikan aparatnya yang berkemampuan tepat, kompeten pada jabatan masing-masing, dan berkontribusi optimal. Oleh sebab itu, seorang Pimpinan Polri baik pusat maupun daerah harus memiliki sudut pandang proses assesment centre sebagai bagian strategi manajemen kepegawaian Polri, dimana akan dapat menjamin perolehan informasi progresif yang akurat, handal, dan komprehensif mengenai kemampuan sumberdaya manusia yang dimiliki Polri/Polda, melalui audit secara sistematis kompetensi calon-calon pejabatnya. Dengan demikian Polri membuka cakrawala pandangan bagi personelnya untuk saling berkompetisi secara sehat sesuai minat dan aspirasi mereka sendiri. Jadi sistem pendekatan “asal bapak senang” atau "johari windows" demi mempertahankan suatu jabatan “basah” dapat dieliminir dan mengembalikan lagi kepada peranan Polri sebenarnya yaitu melayani masyarakat.


DAFTAR ACUAN

Blau, Peter M. & Meyer. 2000. Birokrasi Dalam Masyarakat Modern. Jakarta: Rineka Cipta.
Dwiyanto, Agus dkk. 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Kartono, Kartini. 1999. Patologi Sosial. Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada.
Kurniawan, Agung. 2009. Transformasi Birokrasi. Yogyakarta: Universitas Atma Jaya.
Mabes Polri. tanpa tahun. Gerakan Moral Menuju Perubahan Polri Untuk Membangun Kepercayaan Masyarakat. Jakarta: tanpa penerbit.
Ritzer, George & Douglas J.Goodman. 2004. Teori Sosiologi Modern. Jakarta: Prenada Media.
Siagian, Sondang P. 1994. Patologi Birokrasi; Analisis, Identifikasi, dan Terapinya. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Tjokrowinoto, Moeljarto. 2001. Birokrasi Dalam Polemik. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.