LEMBAGA AKUNTABILITAS EKSTERNAL INDEPENDEN POLRI: SEBUAH MIMPI ? (Tinjauan Kritis Terhadap Polri dan Kompolnas Dari Perspektif Kepolisian Demokratis)

Berikut kertas kerja mahasiswa KIK-13 PK Administrasi Kepolisian (ditulis oleh Kompol Hendrik Budi Prasetyo dan diedit oleh Kompol Arri Vaviriyantho).


Pendahuluan

Akuntabilitas sepertinya merupakan harga mati yang harus mampu dibayar oleh setiap institusi pemerintahan di era demokrasi, tidak terkecuali kepolisian. Institusi ini memiliki potensi unik bagi kehidupan demokrasi. Di satu sisi ia dapat menjadi pengawal yang menjamin tumbuh dan berkembangnya kehidupan demokrasi, namun di sisi lain dengan kewenangan yang dimiliki ia dapat pula menjadi ancaman (Osse 2007: 185). Akuntabilitas adalah kewajiban untuk menyampaikan pertanggungjawaban atau untuk menjawab dan menerangkan kinerja dan tindakan seseorang/badan hukum/pimpinan kolektif suatu organisasi dalam penggunaan wewenang yang diberikan kepada mereka, penggunaan sumber daya yang ada, dan apa saja yang telah dicapai dengan penggunaan wewenang dan sumberdaya tersebut kepada pihak yang memiliki hak atau kewenangan untuk meminta keterangan atau pertanggungjawaban (Hermawan 2008).
Masalah ini didasari masih adanya kekecewaan masyarakat terhadap kinerja Polri selama ini, 10 tahun pasca pemisahannya dengan TNI dirasakan tidak banyak membawa perubahan yang berarti. Reformasi Polri yang selama ini didengung-dengungkan hanya manis sebatas konsep saja, namun pada pelaksanaannya masih menyisakan tanda tanya yang sangat besar akan dibawa kemana reformasi Polri ini. Seharusnya reformasi telah membawa perubahan yang sangat signifikan bagi perkembangan Polri, namun yang terjadi reformasi malah dijadikan sebagai ajang ujicoba program para Pemimpin Polri itu sendiri. Berlomba-lomba Pimpinan Polri menelorkan program-program yang semuanya menuju reformasi Polri seutuhnya, namun pada kenyataannya peralihan tugas Pimpinan Polri cuma dijadikan eksperimen program saja, sedangkan esensi dari reformasi itu sendiri untuk mentransformasi kultur Polri masih jauh panggang dari api. Tidak terpenuhinya harapan masyarakat ini tentunya dapat berisiko akan berkurangnya kepercayaan masyarakat atas kinerja institusi Polri, sedangkan dukungan masyarakatlah yang merupakan aset utama Polri untuk mampu menjalankan tugasnya secara profesional. Landasan apa yang sepatutnya dipedomani saat meninjau kembali sistem manajemen Polri. Stojkovic & Klofas (1995) memberi arahan, polisi abad ke-21 harus mencerminkan elemen-elemen demokrasi yang mencakup transparansi dan partisipasi publik dalam perumusan kebijakan (akuntabilitas publik). Pandangan ini perlu diadopsi agar proses reformasi Polri tetap berpedoman pada nilai-nilai demokrasi guna menumbuhkembangkan karakter Polri sebagai organisasi yang dimensi budaya dan sistem manajemennya gamblang mencirikan pendekatan sipil. Tujuannya adalah merealisasi tekad Polri untuk menjadi organisasi yang profesional (Muhammad 2005).

Pentingnya Akuntabilitas Kepolisian

Mengapa akuntabilitas begitu penting bagi institusi kepolisian? Tidak lain jawabannya adalah karena institusi ini memiliki kewenangan/legalitas yang sangat besar, bahkan untuk melanggar hak asasi manusia sekalipun. Bahkan, hukum yang semula bersifat diam/mati hanya akan menjadi hidup setelah dioperasionalkan oleh polisi. Artinya, ada peluang bagi polisi untuk menggunakan hukum sebagai dasar/pembenaran bagi tindakan mereka yang bisa saja bertujuan untuk menguntungkan diri sendiri atau kelompok tertentu. Jelas ini bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi. Karenanya ada 3 (tiga) pra kondisi yang harus dipenuhi oleh kepolisian untuk dapat terintegrasi dengan proses demokratisasi (Marx dalam Muhammad 2003). Kondisi itu adalah : (1) Polisi harus menjadi subyek aturan hukum yang terbebas dari pengaruh penguasa dan kelompok-kelompok politik, (2) Polisi dapat masuk ke dalam ruang-ruang kehidupan publik dengan kewenangan yang terkendali secara cermat, dan (3) Terwujudnya prinsip akuntabilitas dalam institusi kepolisian.
Berbagai upaya telah dilakukan Polri untuk menampilkan sosok yang pro demokrasi. Upaya-upaya tersebut sebagai implementasi dari prinsip-prinsip pemolisian yang demokratis (democracy policing). Prinsip-prinsip pemolisian yang demokratis beberapa diantaranya adalah: 1) polisi harus bekerja sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi. Artinya, dalam konteks operasional, polisi harus dilatih dalam hal hukum, harus memahami standar-standar HAM internasional, dan harus bertindak sesuai dengan KUHP; 2) polisi sebagai pemegang/penerima kepercayaan publik, harus dianggap sebagai profesional yang tindakannya diatur oleh undang-undang mengenai etika profesi. Undang-undang ini harus merefleksikan nilai-nilai etika yang paling tinggi dan harus menyediakan dasar-dasar agar tindakan yang salah dapat diadili dan diambil tindakan disipliner; 3) polisi harus memiliki prioritas utama dalam melindungi kehidupan masyarakat; 4) polisi harus melayani masyarakat dan menganggap diri mereka bertanggung jawab pada masyarakat; 5) polisi harus bersikap humanis, menjunjung tinggi hak asasi manusia, dan bersikap non diskriminatif. Kesemua prinsip-prinsip pemolisian yang demokratis ini guna mewujudkan Polri sebagai sebuah institusi yang akuntabel.
Berbicara tentang akuntabilitas dalam kerangka pemolisian demokratis, ada 4 (empat) bidang menurut Osse (2007) yang dapat digunakan sebagai panduan adalah:
1. Akuntabilitas internal
2. Akuntabilitas kepada negara
3. Akuntabilitas publik
4. Akuntabilitas eksternal independen (Osse 2007: 189).
Tulisan ini tidak bertujuan untuk mencermati implementasi keempat bidang itu oleh Polri secara mendetil satu per-satu. Namun, tulisan ini akan hanya terfokus pada bidang akuntabilitas yang keempat, yaitu akuntabilitas eksternal independen. Dipilihnya bidang akuntabilitas eksternal independen sebagai fokus penulisan, selain karena dianggap sebagai bidang yang paling sulit untuk diwujudkan, juga karena sifatnya yang kadang cenderung paradoksal dengan Akuntabilitas Internal.
Mekanisme pengawasan internal sebagai sumber Akuntabilitas internal polisi, kerap dianggap tidak mampu berfungsi optimal. Dalam beberapa kejadian, mekanisme akuntabilitas internal kepolisian justru dianggap sebagai sebuah sistem pertahanan diri untuk melindungi oknum-oknum yang bersalah. Hal ini tidak mengherankan karena pada dasarnya pekerjaan polisi memiliki karakteristik sebagai berikut :
1. Sukar dikontrol
2. Pengambilan keputusan transaksional yang sukar dilihat, dan
3. Adanya budaya melindungi sesama polisi (Lundman 1980).

Lembaga Akuntabilitas Eksternal Independen

Sebagaimana diungkapkan tadi, dari keempat bidang akuntabilitas yang diperlukan untuk membangun kepolisian demokratis, bidang keempat (akuntabilitas eksternal independen) adalah yang tersulit untuk diwujudkan. Ego institusional Polri sepertinya masih menganggap bahwa tidak ada yang lebih tahu tentang Polri, selain institusi Polri itu sendiri. Akibatnya, hal ini tidak saja memicu munculnya konflik lintas sektoral dengan instansi lain (Dephub, Pemda TNI, dan lain-lain), namun juga menghambat proses reformasi diri untuk menjadi institusi yang integral dari suasana demokratis. Gen “alergi” terhadap pengawasan ekternal dalam tubuh Polri biasanya justru berlindung dibalik jargon cita-cita Polri yang ingin mandiri dan bebas intervensi. Bisa jadi ini merupakan hasil kumulasi “rasa muak” menjadi sumber eksploitasi selama bergabung dalam institusi ABRI.
Padahal, di sisi lain walau mengalami masa “penganaktirian” selama periodisasi ABRI, namun sepertinya secara bersamaan terdapat privilense tertentu yang terasa nikmat bagi Polri (dan oknum yang pernah merasakannya) sebagai bagian integral dari ABRI. Salah satunya adalah tertutupnya akses pengawasan eksternal. Romantisme lama tentang “kenikmatan” tak terawasi oleh badan eksternal inilah yang tampaknya ingin dipertahankan (status quo). Hal ini yang mendorong Polri belum mau mengakomodasikan sebuah lembaga pengawasan eksternal dengan kewenangangan penyelidikan langsung dalam Undang-undang Kepolisian. Uraian ini tentu akan menggiring pada sebuah pertanyaan mendasar: “Lalu bagaimana dengan kehadiran Komisi Kepolisian Nasional dewasa ini ?“

Kompolnas dan Harapan Masyarakat

Dengan menyandang sebuah nama “Komisi Kepolisian Nasional”, secara awam masyarakat mungkin akan tergiring untuk menyimpulkan inilah sebuah lembaga oversight eksternal bagi Polri sebagaimana disyaratkan oleh bidang akuntabilitas eksternal independen. Benarkah demikian ?
Untuk bisa menjawab itu terlebih dahulu harus ditelaah 2 (dua) dasar hukum utama berdirinya Kompolnas yaitu Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara RI, serta Peraturan Presiden RI No. 17 Tahun 2005 tentang Komisi Kepolisian Nasional. Menurut UU No. 2 Tahun 2002, pasal 38:
(1) Komisi kepolisian Nasional bertugas :
a. membantu presiden dalam menetapkan arah kebijakan Kepolisian Negara RI; dan b. memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pengangkatan dan pemberhentian Kapolri.

(2) Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Komisi Kepolisian Nasional berwenang untuk :
a. mengumpulkan dan menganalisa data sebagai bahan pemberian saran kepada Presiden yang berkaitan dengan anggaran Kepolisian Negara RI, pengembangan SDM Kepolisian Negara RI, dan pengembangan sarana dan prasarana Kepolisian Republik Indonesia.
b. memberi saran dan pertimbangan lain kepada Presiden dalam upaya mewujudkan Kepolisian negara RI yang profesional dan mandiri; dan
c. menerima saran dan keluhan dari masyarakat mengenai kinerja kepolisian dan menyampaikannya kepada Presiden.

Sedangkan Peraturan Presiden RI No. 17 Tahun 2005 pada pasal 4 menyatakan bahwa “Komisi Kepolisian Nasional adalah lembaga non struktural yang berfungsi memberi saran kepada presiden mengenai arah dan kebijakan Polri serta pengangkatan dan pemberhentian Kapolri”.
Baik tugas maupun kewenangan yang dimuat pada kedua dasar hukum tadi dengan jelas mengarah pada satu kesimpulan, bahwa Komisi Kepolisian Nasional merupakan lembaga penasehat (advisory board) bukan lembaga pengawasan (oversight board). Hal ini karena Kompolnas tidak memiliki (baca: tidak diberi) kewenangan untuk melakukan investigasi mandiri tehadap Polri. Oleh karena sebagai “penasehat” maka sudah barang tentu keberadaan Kompolnas tidak akan dapat mendongkrak citra Polri, karena tidak ada kewenangan Kompolnas untuk melakukan pengawasan dan pembinaan (penindakan) terhadap anggota dan institusi Polri. Bila dibandingkan dengan Komisi Kepolisian di Malaysia, dimana komisi tersebut sangat dihormati dan ditakuti karena memiliki kewenangan untuk memeriksa, mengadili, dan merekomendasikan sanksi anggota polisinya yang melakukan pelanggaran hukum (Rahardi 2007: 259). Mungkin perlu dipikirkan juga adanya revitalisasi Komisi Kepolisian Nasional, dari sekedar lembaga think-thank Presiden, menjadi lembaga yang menjadi jembatan bagi masyarakat untuk melakukan kritik dan kontrol terhadap kinerja Polri. Hal ini perlu ditegaskan agar kinerja Polri dapat terukur oleh masyarakat.
Masalah ini tentu tidak terlepas dari suasana euforia Polri ketika membuat RUU Kepolisian. Pada pokok bahasan tentang Kompolnas ini sendiri, Drs. Ronny Lihawa, M.Si sebagai salah seorang yang terlibat langsung dalam penyusunan RUU Kepolisian pernah menyampaikan dalam forum diskusi kelas kepada mahasiswa KIK Angkatan XIII Jurusan Administrasi Kepolisian, bahwa klausul tentang tugas dan kewenangan Kompolnas memang “sengaja” dibuat seperti sekarang ini. Hal ini berbeda dengan UU maupun lembaga penanganan pengaduan tentang kepolisian yang ada di negara lain. Menyitir pendapat Adrianus Meliala (2002), semangat yang dikandung dalam UU No. 2 tahun 2002 adalah semangat Polri untuk membentengi diri dari pihak luar (semangat “jangan ganggu kami”). Sedangkan di Jepang, semangat Undang-Undang Kepolisian setempat justru kebalikannya, yaitu semangat akuntabilitas dan transparansi (semangat “atas nama akuntabilitas, silahkan ganggu kami”).
Hal ini berarti, dengan nama besar yang disandangnya sebagai sebuah Komisi sangat bisa terjadi misinterpretation dari masyarakat tentang tugas dan kewenangan Kompolnas. Terutama jika masyarakat berharap lembaga ini tidak saja menampung pengaduan/keluhannya tentang Polri, namun juga mampu menindaklanjuti aduan itu secara kongkrit. Namun, setidaknya hal itu dapat dilihat sebagai sebuah harapan kolektif (Muhammad 2005) dari masyarakat, baik terhadap Kompolnas maupun terhadap Polri sendiri.

Memberdayakan Kompolnas dan Membangun Akuntabilitas Polri

Harapan masyarakat sebagai harapan kolektif tentang hadirnya sebuah komisi dengan kewenangan oversight penuh terhadap Polri, tidak serta merta menafikan keberadaan Kompolnas saat ini. Sebagai sebuah lembaga non struktural yang sudah ada, dan telah memiliki akar di masyarakat, Kompolnas sebenarnya menyimpan potensi besar untuk di re-empowering sebagai lembaga pengawas eksternal Polri dalam mewujudkan akuntabilitas eksternal independen.
Menyangkut hal tersebut berikut adalah beberapa hal yang mesti dilakukan untuk mewujudkannya ;
a. Mendefinisikan ulang tugas dan kewenangan yang dimiliki Kompolnas terutama dalam penanganan pengaduan tentang kinerja Polri. Titik beratnya disini adalah dengan pemberian kewenangan investigasi.
b. Mengatur kembali Hubungan Tata Cara Kerja (HTCK) Kompolnas dengan Polri terutama dengan pelaksana pengawasan internal Polri. Hal ini perlu untuk membangun sinergi antara Kompolnas dengan unsur pelaksana pengawasan internal Polri. Sehingga, jangan sampai terjadi kontradiksi diantara keduanya untuk sebuah obyek investigasi yang sama.
c. Mengatur Hubungan Tata Cara kerja (HTCK) Kompolnas dengan Komnas HAM, Komisi Ombudsman maupun KPK serta komisi-komisi lainnya. Hal ini perlu untuk menghindari overlapping pelaksanaan tugas, yang akhirnya menjadikan Polri sebagai sasaran tembak berganda. Jika terjadi kondisi pengawasan secara berlebih seperti ini justru akan mematikan kinerja Polri.
d. Memberi jarak antara Kompolnas dengan institusi Polri yang diawasinya. Dalam bentuk kongkritnya, Kompolnas hendaknya memiliki fasilitas dan akomodasi penunjang tugas (gedung dan kendaraan termasuk staf sekretariat) secara mandiri, bukan dari Polri. Hal ini untuk menjaga netralitas dan etika pelaksanaan tugas Kompolnas. Dengan demikian, dapat dipastikan bahwa hasil kerja Kompolnas betul-betul berdasarkan fakta dan tidak diintervensi oleh Polri baik secara langsung maupun tidak langsung.
Kesemua upaya perbaikan itu memang tidak dapat serta merta dilakukan. Perlu dilakukan penyesuaian/revisi terhadap dasar hukum Kompolnas itu sendiri. Hal yang paling dasar tentunya adalah revisi Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara RI. Pasalnya, mandat UU Kepolisian ini tidak memberikan Kompolnas kewenangan menyidik langsung. Alasannya, komisi ini adalah pengawas fungsional Polri. Tidak seperti dalam UU No. 22 Tahun 2004 pada pasal 22 ayat (1) huruf c, dimana Komisi Yudisial diberi wewenang untuk melakukan pemeriksaan terhadap hakim-hakim yang diduga melakukan pelanggaran perilaku. Sedangkan hal-hal yang menyangkut Hubungan Tata Cara kerja (HTCK) antar Komisi lainnya dapat dituangkan melalui Memorandum of Understanding (MoU) pada tahap awalnya.
Terlepas dari semua itu, hal yang paling mendasar dan menjadi kunci adalah kemauan baik (goodwillness) dari Polri sendiri. Polri sendiri harus mau dan mampu mengubah sikap mentalnya untuk menjadi polisi demokratis seutuhnya. Tanpa kemauan baik itu, niscaya kondisi akuntabilitas Polri yang terkesan “setengah hati” seperti saat ini masih akan berlangsung terus.

Penutup

Uraian diatas menunjukan bahwa Polri memang masih sedang dalam sebuah perjalanan untuk mewujudkan diri sebagai polisi yang demokratis. Namun, hal itu bukan berarti tidak bisa. Yang diperlukan adalah kemauan Polri untuk berubah. Perubahan terutama pada sikap mental yang sangat egosentris dan anti pengawasan eksternal. Jika merujuk pada keadaan saat ini, secara ringkas dapat disimpulkan bahwa akuntabilitas eksterna bagi Polri belum terwujud. Kompolnas yang ada saat ini bukanlah merupakan suatu wujud lembaga pengawasan eksternal yang menjamin terwujudnya akuntabilitas eksternal Polri.
Tampaknya harapan masyarakat Indonesia akan hadirnya sebuah lembaga pengawasan kepolisian yang “sejati” memang masih sebatas mimpi. Namun, dengan melihat dasar-dasar yang telah diletakan dengan hadirnya Kompolnas saat ini, setidaknya mimpi itu bukan lah mimpi di siang hari. Semoga kelak ketika bangsa ini terjaga dari tidurnya maka mimpi itu akan diwujudkan melalui kerja keras.


DAFTAR ACUAN

Buku:

Lundman, Richard J. 1980. Police Behaviour, A Sociological Perspective. New York: Oxford University Press.
Meliala, Adrianus. 2002. Problema Reformasi Polri. Jakarta: Trio Repro.
Osse, Anneke. 2007. Memahami Pemolisian. Jakarta: Rinam Antartika.
Rahardi, Pudi. 2007. Hukum Kepolisian (Profesionalisme dan Reformasi Polri). Surabaya: Laksbang Mediatama.
Muhammad, Farouk. 2005. Komisi Kepolisian Nasional: Format Masa Kini dan Rancangan Masa Depan. Jakarta: Makalah Lepas, Tidak diterbitkan.

Surat Kabar:
Muhammad, Farouk. 2005. Rancang Ulang Manajemen Kepolisian. Koran Tempo 28 April.

Undang-Undang:
Peraturan Presiden RI No. 17 Tahun 2005 Tentang Komisi Kepolisian Nasional.
Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia.

Internet:
Hermawan, Julius. 2008. Memposisikan Partisipasi Masyarakat Dalam Mewujudkan Sistem Akuntabilitas Pemerintah Daerah dalam Tatanan Good Governance. Diunduh dari hermanjul.wordpress.com pada tanggal 20 Mei 2009.