REFORMASI POLRI: POLITIK DAN BIROKRASI

Pendahuluan

Tulisan ini tentang Birokrasi, yang ingin ditunjukkan adalah reformasi Birokrasi Polri sebagai suatu tindakan untuk menata kembali Organisasi Polri dalam rangka untuk menjadikan birokrasi Polri yang efektif, efisien, dan tepat sasaran.
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, arti Reformasi adalah suatu perubahan secara drastis untuk perbaikan dibidang sosial, politik, ekonomi, dll disuatu masyarakat atau negara. Dalam reformasi yang telah dan sedang dilaksanakan oleh bangsa Indonesia bertujuan untuk dapat mencapai suatu kehidupan berbangsa dan bernegara yangdemokratis. Menurut Suparlan (1999) bahwa dalam tatanan demokratis ada beberapa unsur yang mendasar yaitu individu, masyarakat, dan negara yang unsur itu selalu berada dalam konflik karena terjadi suatu kepentingan dalam rangka proses persaingan untuk dapat memenangkan dan unsur tersebut harus seimbang karena dalam rangka mencapai kesejahteraan masyarakatnya. Menurut Gellner (1995), masyarakat sipil adalah masyarakat dengan perangkat-perangkatnya non pemerintah yang kuat untuk menyeimbangi dari kekuasaan negara dan mendorong pada pemerintah untuk menjalankan fungsi dan peranannya dan melindungi masyarakatnya.
Polri merupakan bagian dari sistem administrasi negara Republik Indonesia yang dalam pelaksanaan tugasnya terkait dengan sub-sub sistem administrasi Negara. Keberhasilan Polri dalam melaksanakan tugasnya tergantung pada kemampuan merencanakan, mengorganisasikan, melaksanakan dan pengawasan meliputi pengorganisasian, manajemen personil, hubungan tata cara kerja, manajemen keuangan, manajemen materiil, dan manajemen pengawasan.
Polri dalam melaksanakan tugas pokoknya diatur dalam UU No.2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara RI. Polri bertujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang meliputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat, tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan, pengayoman dan pelayan masyarakat, serta terbinanya ketenteraman masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia.
Menurut Bayley (1994) untuk mewujudkan rasa aman itu mustahil dapat dilakukan oleh Polisi saja, mustahil dapat dilakukan dengan cara-cara bertindak Polisi yang konvensional yang melibatkan birokrasi yang rumit, mustahil terwujud melalui perintah-perintah yang terpusat tanpa memperhatikan kondisi setempat yang sangat berbeda dari tempat yang satu dengan tempat yang lain (Kunarto,1998:xi).
Bangsa Indonesia sekarang ini sedang melakukan reformasi dalam rangka untuk mencapai suatu kehidupan berbangsa dan bernegara yang demoktratis, meliputi prinsip-prinsip kedaulatan rakyat, pemerintahan berdasarkan persetujuan rakyat, kekuasaan mayoritas, hak-hak minoritas, jaminan hak asasi manusia, proses hukum yang adil, pembatasan kekuasaan pemerintahan secara konstitusional, nilai-nilai toleransi, dan kemajemukan politik, sosial, ekonomi. Polri sebagai bagian dari birokrasi pemerintahan harus melakukan reformasi terhadap perkembangan politik yang menjadi tuntutan reformasi.
Bahasan dalam tulisan ini adalah politik dan birokrasi Polri dalam pemerintahan, reformasi dalam perubahan kebudayaan organisasi polri.

Politik dan Birokrasi

Kalau kita berbicara tentang politik maka akan berhubungan dengan Negara (state), kekuasaan (power), pengambilan keputusan (decision making), kebijaksanaan (policy), pembagian (distribution) atau alokasi (alocation), karena politik selalu berkaitan dengan tujuan-tujuan masyarakat tercakup juga kepolisian. Menurut Toha (2003), birokrasi pemerintah sering diartikan sebagai “official dom” atau kerajaan pejabat. Suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah para pejabat dari suatu bentuk organisasi yang digolongkan modern. Pejabat yang menduduki jabatan tertentu dalam birokrasi pemerintah mempunyai kekuasaan yang sangat menentukan, karena segala urusan yang berkaitan dengan jabatan itu,yang menentukan orang yang berada dalam jabatan tersebut. Jabatan yang berada dalam hirarki jabatan tersusun hirarkis dari atas kebawah, dimana jabatan yang berada diatas mempunyai kewenangan jabatan yang lebih besar daripada jabatan dibawahnya. Dan semua orang yang menduduki pada jabatan tersebut, mendapat segala fasilitas yang mencerminkan akan kekuasaan.
Birokrasi dalam pemerintahan yang menganut birokrasi Weberian akan menunjukkan cara-cara officialdom, dimana para pejabat birokrasi pemerintah merupakan pusat atau sentral dari semua penyelesaian urusan masyarakat. Dan masyarakat tergantung kepada pejabat tersebut, bukannya pejabat itu tergantung pada masyarakat sehingga akhirnya berdampak pada pelayanan kepada masyarakat tidak diletakkan pada tugas yang utama, namun menjadi tugas yang kesekian. Selain itu berkembang pula upaya untuk menyenangkan hati atasan dalam bentuk penghormatan dan pengabdian yang sekarang ini adalah dalam bentuk upeti. Upeti ini menjadi penting karena gajinya pejabat kecil, sehingga pejabat itu akan dinilai loyal atau baik oleh atasannya, maka akan mudah untuk mendapat atau mempertahankan jabatan/posisinya. Karena pada posisi atau jabatan tertentu (yang dianggap basah) memiliki kewenangan fasilitas dan keistimewaan. Hal ini termasuk pada level atas hingga bawah atau telah menjadi kebudayaan dalam organisasi.

Perubahan Kebudayaan Organisasi Polri

Sebagai suatu kegiatan yang bermula pada sesuatu titik, maju lewat sederetan langkah, dan berpuncak dalam sesuatu hasil yang diharapkan oleh mereka yang terlibat sebagai suatu perbaikan terhadap titik awal. Perubahan pada organisasi pada hakekatnya untuk mempertahankan suatu keseimbangan dimana menuntut suatu penyesuaian untuk mencapai suatu keadaan yang diharapkan.
Budaya dalam organisasi merupakan suatu tindakan yang dilakukan bersama dan berulang-ulang oleh anggota organisasi yang mempunyai makna bersama. Dalam hal ini budaya yang ada pada organisasi Polri yang menyebabkan tidak dipercaya oleh masyarakat tetapi tetap dilakukan dalam pelaksanaan tugas sehari-hari. Misalnya, anggota Polri melakukan pemerasan, melakukan pungli, dan melakukan diskresi yang mengarah ketindakan korupsi. Dalam menuju Polri yang professional perlu dilakukan perubahan kebudayaan dalam organisasi Polri yang meliputi :

1. Kode etik Polri

Suatu peraturan atau petunjuk yang jelas dan dapat dijadikan sebagai acuan atau pedoman para petugas Polri dilapangan baik dari tingkat manajemen maupun individu mulai dari tingkat Mabes, Polda, Polwil, Polres dan Polsek. Kode etik itu berisi aturan, norma-norma yang berkaitan dengan moral dalam pelaksanaan tugas dari pangkat Bharada sampai dengan Jendral mana yang boleh dilakukan dan yang mana tidak boleh dilakukan sehingga merupakan suatu kebanggaan bagi anggota Polri dan dapat dijadikan sebagai pegangan agar hal-hal yang memalukan dapat tidak dilakukan.

2. Standarisasi Tugas Kepolisian

Standarisasi tugas Kepolisian ini mencakup antara lain pedoman yang dimiliki oleh setiap anggota Polri, yang mana setiap fungsi berbeda dengan fungsi yang lain. Misalnya standarisasi tugas di Reserse tidak sama dengan anggota yang bertugas di fungsi Lalulintas. Dengan adanya standarisasi ini petugas kepolisian akan melaksanakan tugas dan bertindak dalam pelayanan masyarakat sesuai dengan standarisasi yang telah ditetapkan sebagai pedoman disetiap fungsi.

3. Uji Kelayakan

Uji Kelayakan ini sebagai syarat utama untuk menduduki jabatan tertentu (kapolda, Kapolwil, Kapolres dan Kapolsek) atau pejabat staff yang dilakukan oleh pejabat yang independent. Dengan diadakan uji kelayakan tersebut dimaksudkan agar pejabat yang menjabat jabatan tertentu akan bekerja secara obyektif dan efektif serta mempunyai rasa tanggungjawab terhadap tugasnya. Dan apabila terdapat penyimpangan atau pelanggaran pejabat tersebut siap menerima hukuman sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

4. Sistem Penilaian Kerja

Bagian yang diberi kewenangan untuk menilai kinerja menggunakan pedoman yang telah ditetapkan dalam standarisasi sehingga dalam memberikan penilaian berdasarkan dengan pedoman. Dengan mengacu pada pedoman penilaian maka pejabat yang dinilai tidak dapat melakukan KKN atas pelanggaran atau penyimpangan yang dilakukan dan apabila melakukan pelanggaran siap untuk menerima hukuman.

5. Sistem Penghargaan dan hukuman

Sistem ini diberikan kepada anggota Polri yang berprestasi dalam pelaksanaan tugasnya dan memberikan hukuman bagi yang melakukan pelanggaran. Dengan mengacu pada ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan, maka keberhasilan petugas dilapangan dapat terukur dan yang melakukan penyimpangan harus mempertanggungjawabkan atas perbuatan yang dilakukannya.

Analisis

Untuk Polri, reformasi birokrasi memiliki arti yang sangat penting dalam rangka menjalankan tugas pokoknya dalam rangka mencegah terjadinya kejahatan dan upaya menciptakan keamanan dan ketertiban. Kita perlu mengadakan penelitian atau mempelajari sedalam-dalamnya bagaimana bentuk organisasi Polri itu. Karena bentuk organisasi itu akan menserasikan dengan misi, visi dan tugas pokok serta fungsi-fungsinya dengan beban kerjanya. Bentuk itu harus dipelajari apakah dalam bentuk system staf umum (general staff system), sistem direktorat (directory system) atau dalam bentuk gabungannya. Dengan membuat bentuk organisasi yang sudah baik maka tidak perlu lagi merubah atau ada penambahan lagi. Setelah dikaji dalam penyelenggaraannya tugas seandainya ditemukan kekurangan maka diadakan penelitian yang mendalam apakah perlu ditambah atau dikurangi. Jadi jangan setiap Pimpinan Polri baru kemudian membentuk organisasi baru pula. Hal ini akan membuat polisi menjadi tidak profesional. Penyusunan kembali atau penambahan dan pengurangan harus didasarkan pada studi yang mendalam dengan para ahli organisasi dan manajemen yang benar-benar ahli dan berpengalaman.
Dalam suatu organisasi yang besar, contohnya Institusi Kepolisian maka salah satu unsur untuk menjadi profesional adalah sistem penggajian. Saat ini besarnya gaji yang diterima hanya untuk cukup dua minggu saja maka sisa hari yang lain dengan berbagai macam akal dan rekayasa akan mencari tambahan lain guna menutupi kekurangan kehidupan keluarganya. Setelah struktur organisasi Polri dibenahi maka sistem penggajian juga dibenahi. Pejabat yang tingkat pengetahuannya, tanggungjawab dan pekerjaan yang berat harus memperoleh gaji netto yang besar. Yang sekarang sama saja hampir tidak ada perbedaan yang mencolok antara pejabat tertinggi sampai dengan pejabat terendah.
Setelah gaji dibuat adil sesuai dengan tanggungjawabnya selanjutnya pembiayaan operasional dalam rangka pelaksanaan tugas pokoknya. Apabila gaji sudah sesuai dengan keadilan maka pejabat Polri yang melakukan penyimpangan dalam pelaksanaan tugas, misalnya dalam penggunaan anggaran dapat dituntut hukuman yang sangat berat. Memang menjadi kendala dalam pembiayaan untuk operasional kepolisian, namun dengan anggaran yang ada perlu direncanakan agar dapat cukup. Untuk sekarang ini jangan harap menerima anggaran untuh, apalagi separo seperempat saja sudah cukup bagus. Hal inilah yang menyebabkan kecemburuan antara pejabat dengan anggota. Anggota yang bekerja tetapi pimpinan yang mendapat uangnya.
Tuntutan Polri pada direalisasikannya renumerasi sebagai filter perilaku korup oknum polisi saya rasa bukan merupakan solusi yang tepat, karena renumerasi dengan memberikan insentif pada pejabat yang memiliki tanggungjawab kerja yang besar hanya akan menyuburkan pola-pola KKN baru. Misalkan seorang Kasat Reskrim mendapat insentif (renumerasi) 10 juta, maka akan banyak perwira yang berminat menjadi Kasat Reskrim dan akhirnya mereka berlomba-lomba melakukan tindakan KKN kepada siapapun pejabat yang bisa melapangkan jalannya menuju kursi Kasat Reskrim. Kemudian jangan lupa bahwa sifat dasar manusia adalah tidak adanya kepuasan pada satu hal tertentu, sehingga keinginan untuk kaya akan membuat si pejabat meski telah mendapat renumerasi tidak akan menolak apabila ada masyarakat yang menawarkan sejumlah uang sebagai jalan untuk memuluskan kepentingannya.
Administrasi Polri saat ini, dipengaruhi oleh pendekatan birokratis yang menekankan pada pengaturan setiap kegiatan berdasarkan prosedur dan peraturan perundang-undangan (rules driven). Dimana prosedur yang dilakukan terasa berbelit-belit dalam memberikan pelayanan maupun penyelesaian permasalahan. Birokrasi bercirikan oleh tugas-tugas operasi yang sangat rutin yang dicapai lewat spesialisasi, aturan atau pengaturan secara formal, tugas-tugas yang dikelompokkan kedalam departemen fungsional, wewenang terpusat, rentang kendali yang sempit, dan pengambilan keputusan yang mengikuti rantai komando. Organisasi Polri saat ini menganut birokrasi weberian yang mempunyai corak otoriter dan feodalistik. Sistem yang digunakan dalam organisasi Polri bercorak sistem paternalistik, dimana seorang bawahan tidak berani melakukan tindakan apabila tidak mendapat perintah atau restu dari atasannya.
Sehingga atasannya selalu dianggap sebagai pusat kekuasaaan karena atasan dapat mempengaruhi perilaku atau tindakan yang dilakukan bawahannya sehingga mau tidak mau bawahan akan melakukannya. Misalnya seorang Kapolda dapat menunjukkan kekuasaannya terhadap Kapolres agar menghentikan kasus yang dilakukan oleh teman atasan tersebut. Kapolres akan menurut perintah atasannya karena kalau tidak menurut dianggap sebagai pembangkang dan tidak loyal sehingga dapat diganti kapolres tersebut. Dengan adanya intervensi dalam pelaksanaan tugas dilapangan akan menimbulkan konflik dalam organisasi. Konflik adalah suatu proses dimana pihak yang satu merasa bahwa pihak lain telah mempengaruhi secara negatif terhadap sesuatu. Terhadap sesuatu dapat berupa penempatan jabatan seseorang, harga diri, dan kehormatan. Misalnya, jabatan dalam lingkup organisasi Kepolisian diisi oleh orang-orang yang punya uang, ada hubungan keluarga dan yang banyak setor kepada atasan. Dengan adanya itu akan menimbulkan konflik dalam organisasi terhadap orang yang seperti tersebut diatas dengan orang atau kelompok yang hanya menerima apa adanya.
Lingkungan dalam organisasi terdiri dari lembaga-lembaga yang berada diluar organisasi tetapi dapat mempengaruhi kinerja organisasi. Dalam organisasi Kepolisian sering adanya suatu lembaga diluar organisasi Polri yang dapat mengintervensi kinerja kepolisian sehingga hasil terhadap kinerja kepolisian tidak efektif. Misalnya, dalam penerimaan untuk seleksi masuk menjadi anggota Polri atau seleksi masuk sekolah pengembangan dilingkungan Polri. Dengan adanya memo-memo dari instansi diluar organisasi Polri agar orang-orang tersebut masuk sekolah akan mempengaruhi hasil yang akan dicapai, karena lingkungan luar organisasi Polri tidak tahu akan kinerja yang dilakukan oleh individu-individu yang dibantunya.
Menurut Suparlan (1999), pranata yang otoriter dan bercorak feodalistik berdasarkan kesetiaan kepada atasan, bukan kesetiaan pada kerja dan produktivitas serta KKN pada korupsi.
Dari uraian diatas, yang dilakukan oleh pengemban tugas pokok masih bersifat konvensional, sehingga akan menyebabkan hilangnya kepercayaan masyarakat pada polisi, karena :
1. Sistem manajemen Polri yang sentralistik, dengan sistem ini pelaksana di tingkat bawah akan selalu berpedoman pada perintah atasan, yang menyebabkan dalam melaksanakan tugas pokok akan selalu menunggu perintah dan perintah yang dilaksanakan bersifat loyalitas serta yang terpenting tidak ada kesalahan atau tegoran. Dengan loyalitas tersebut pengemban fungsi akan melakukan kegiatan sesuai dengan pengalamannya dan kekuasaannya untuk melakukan tugas pokonya sesuai dengan seleranya.
2. Dukungan anggaran berdasarkan perintah lisan dari pimpinan birokrasi melakukan pemotongan yang tidak dapat dipertanggungjawabkan, sehingga daftar usulan proyek yang diusulkan kesatuan bawah hanya formalitas atau hanya diperwabku (pertanggungjawaban keuangan) saja.
3. Dalam melaksanakan tugas pokok, mengedepankan pada penegakan hukum, karena tolok ukur keberhasilan tidak jelas. Siapa yang dapat mengungkap kasus yang menonjol atau yang menjadi perhatian masyarakat dinilai berhasil. Ukuran keberhasilan hanya ditentukan dengan penurunan angka kejahatan (crime Total) dan pengungkapan (crime clereance).
4. Sistem pendeteksian terhadap gejala sosial dibuat berdasarkan laporan rutin yang diganti hari dan tanggalnya. Sehingga kebijakan yang dibuat bersifat rutinitas dan dikejutkan adanya gangguan kriminalitas diluar perkiraan atau dugaan.
5. Dalam pembinaan karir yang berkembang karena hubungan pribadi atau hubungan personal dengan sarat KKN, dan standar pembinaan karier bersifat formalitas.
Susunan organisasi yang baik, spesialisasinya dan pengaturan tata cara kerja yang jelas penting artinya, namun yang menentukan adalah manusianya. Manusia yang baik tidak akan berprestasi bila peraturan permainan (rules of the game) tidak jelas. Oleh karena keberhasilan organisasi juga ditentukan oleh yang menduduki atau yang mengawakinya.

Penutup

Dalam rangka meningkatkan kepercayaan masyarakat melalui suatu birokrasi, perlu dibangun suatu kebudayaan organisasi Polri dengan melakukan pengidentifikasi faktor-faktor penyebab tidak dipercaya oleh masyarakat, membangun aturan-aturan, petunjuk-petunjuk, rencana serta strategi yang dibuat standarisasi yang jelas sehingga dapat mendukung sistem operasional dan memperkecil penyalahgunaan wewenang. Untuk sekarang ini diperlukan suatu pimpinan yang dapat dijadikan panutan dalam pelaksanaan tugas–tugas kepolisian.


Referensi:

Djamin, Awaloedin. 1995. Administrasi Kepolisian. Jakarta: CV.Mandira Buana.

Mabes Polri. 1999. Reformasi Menuju Polri Mandiri. Jakarta: Tidak diterbitkan.

___________. 2002. Organisasi dan Tata Cara Kerja Satuan-Satuan Organisasi. Jakarta: tidak diterbitkan.

Robbins, Stephen. 1996. Perilaku Organisasi jilid 2. Jakarta: PT. Prenhallindo.

Suparlan, Parsudi. 1999. Polisi Indonesia dalam Rangka Otonomi Daerah. Makalah Seminar Hukum Nasional VII Departemen Kehakiman, tidak diterbitkan.

Sarundajang. 2003. Birokrasi dalam Otonomi Daerah. Jakarta: PT.Surya Multi Gafika.

Toha, Miftah.2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Rajawali Press.